L’innovazione e la semplificazione nella Politica Agricola Europea

Autore: Ermanno Comegna, economista agrario

Relazione al convegno “La Visione europea per l’agricoltura e l’alimentazione post 2027”, della Federazione Italiana Dottori in Agraria e Forestali (FIDAF), Roma, 12 giugno 2025

Innovazione e semplificazione due facce della stessa medaglia

Il Documento sulla Visione per il futuro dell’agricoltura e dell’alimentazione nell’Unione europea considera la semplificazione e l’innovazione come due fattori di accompagnamento fondamentali per affrontare le sfide del settore nel lungo periodo.

I due elementi sono tra loro interconnessi e vanno giocoforza portati avanti in coerenza. Infatti, osservando la questione con attenzione si nota che la semplificazione è perseguita anche con l’innovazione. Basi pensare a riguardo all’impiego massiccio delle osservazioni satellitari accoppiate all’intelligenza artificiale nell’ambito della PAC, le quali stanno soppiantando quasi completamente i controlli in loco, comportando – almeno in teoria – molteplici vantaggi, come:

• la riduzione dei costi a carico della pubblica amministrazione, per la semplice ragione che le verifiche automatizzate sostituiscono l’intervento umano;
• la maggiore velocità nell’esecuzione dei compiti da svolgere, dato che, grazie ai satelliti, i controlli partono prima della presentazione della domanda, consentendo così di mettere in atto procedure di risoluzione anticipata di eventuali errori o anomalie;
• maggiore rapidità nell’erogazione dei contributi a favore dei beneficiari, nella misura in cui la chiusura anticipata delle istruttorie di ammissibilità, permette un più celere passaggio alla fase dei pagamenti;
• minori carichi burocratici per gli agricoltori. A tale riguardo va segnalato come, la consultazione pubblica lanciata dalla Commissione europea nella primavera del 2024, per analizzare i costi amministrativi legati alla PAC, alla quale hanno partecipato circa 26.000 agricoltori, ha evidenziato che il 69% di essi ha avuto almeno una visita in azienda negli ultimi tre anni, e ciò determina una perdita di tempo (anche più giorni) e situazioni di stress.

L’innovazione si traduce in semplificazione nella misura in cui i due fattori agiscono in modo armonico e coordinato. Così ad esempio, l’impostazione semplificata degli interventi di politica agraria consente di sfruttare in pieno le ricadute dell’innovazione. Condizione questa che non si è verificata nel corso dell’attuale periodo di programmazione della PAC 2023-2027, con la definizione di requisiti, impegni ed obblighi che non sempre possono essere controllati attraverso le immagini satellitari e talvolta prevedono un periodo di osservazione che va oltre la fine dell’anno solare al quale la domanda di sostegno si riferisce.

L’innovazione è rallentata, ostacolata, inibita in un contesto di eccessiva complessità regolatoria, la quale implica conseguenti elevati carichi burocratici e comporta la necessità per le imprese e per i professionisti del settore di prendersi cura della conformità, anziché degli elementi che incidono sulla competitività.

La categoria dei laureati in Scienze Agrarie e Forestali dovrebbe chiedersi quanta parte delle professionalità attive sono oggi occupate da pratiche burocratiche di routine, come la presentazione di domande di diversa natura per l’accesso delle imprese ai fondi pubblici, la rendicontazione di fatti e comportamenti aziendali, la certificazione dei procedimenti e, di contro, quanta parte svolge il ruolo per così dire nobile, di trasferire conoscenze tecniche, economiche commerciali e ecologiche alle imprese agricole.

Si dovrebbe appurare come è cambiata la proporzione tra queste due componenti negli ultimi decenni. Così come sarebbe opportuno porsi la domanda in che misura i programmi didattici delle Università siano mirati a formare esperti della routine burocratica, oppure specialisti nel campo della conoscenza e della cultura agraria e forestale.

Innovazione e semplificazione nel Documento di Visione

Il Documento di Visione considera l’innovazione e la semplificazione come elementi abilitanti a valenza trasversale per l’azione di rilancio e di rivalutazione del settore agricolo, finalmente collocato in posizione preminente nella strategia Ue, come emerge chiaramente nel preambolo, dove si afferma che “l’agricoltura e l’alimentazione sono al centro dello stile di vita europeo e sono settori strategici per l’Unione”.

“La ricerca, la conoscenza, la competenza e l’innovazione sono considerate una leva di trasformazione del sistema agroalimentare europeo”, si legge a proposito dell’innovazione. Ancora più pregnante è la frase riservata alla semplificazione che così recita: “gli agricoltori dovrebbero essere imprenditori e fornitori (providers nella versione inglese del Documento) senza essere sottoposti a oneri burocratici o normative inutili”.

La messa a terra delle politiche di  innovazione e semplificazione

Quando si osservano la situazione di partenza e le modalità con le quali procede l’effettiva messa a terra delle politiche per la semplificazione e per l’innovazione, si notano delle differenze e delle asimmetrie.

La pressione burocratica nell’agricoltura dell’Unione europea ha superato ampiamente il livello di guardia e le istituzioni comunitarie ne sono ormai ampiamente consapevoli, soprattutto dopo i moti di protesta della fine del 2023 e dell’inizio del 2024. Di conseguenza, si è iniziato a lavorare in modo convinto sul versante della semplificazione in agricoltura da oltre un anno e questo indirizzo politico è ribadito nel Documento di Visione, nel quale si afferma che “la Commissione europea compirà uno sforzo di semplificazione senza precedenti”.

A tale riguardo va aggiunto come la semplificazione sia diventata l’obiettivo strategico trasversale dell’intera Unione europea e parte del merito va ascritto anche a quanto contenuto nel cosiddetto rapporto Draghi.

I recenti documenti ufficiali di indirizzo delle più alte istituzioni Ue sanciscono l’obiettivo di ridurre del 25% gli oneri amministrativi, compresi gli obblighi di rendicontazione a carico delle imprese, con un obiettivo più ambizioso del 35% per le PMI, all’interno delle quali rientra quasi per intero il settore agricolo.

Peccato che a livello nazionale il dibattito sulla semplificazione non sia ancora seriamente iniziato, forse per effetto delle diffuse resistenze e di una certa inerzia verso lo status quo. Del resto si deve tenere conto che in Italia sono aperti circa 700.000 fascicoli aziendali e questo significa che l’eventuale ipotetica eliminazione di una inutile pratica burocratica che, ad esempio,  comporta un costo del servizio di 100 euro, significa la riduzione del volume d’affari di 70 milioni di euro per gli organismi addetti a gestire le routine burocratica.

Il discorso è diverso quando parliamo di innovazione, in quanto la sensibilità politica non è venuta meno negli ultimi decenni in Europa, basti pensare allo sforzo organizzativo e finanziario per implementare il programma Horizon; oppure all’istituzione del Partenariato Europeo per l’Innovazione in Agricoltura (PEI AGRI). Semmai quando si parla del sistema della conoscenza, il problema risiede nell’efficacia degli strumenti e quindi nella verifica della loro capacità di produrre l’effetto e i risultati voluti.

Durante la fase di definizione dei programmi strategici della PAC 2023-2027, la Commissione europea ha messo in atto un’incisiva azione di pressione, per indurre i Paesi membri meno sensibili, ad aumentare lo stanziamento e rendere funzionale il sistema della conoscenza.

La lettura dei più recenti documenti ufficiali dell’Unione europea mostra come sia in atto una fase di riflessione e di valutazione che potrebbe portare verso un nuovo approccio, una diversa messa a terra degli strumenti rivolti all’innovazione, in modo da aumentare il livello delle prestazioni.

A questo punto è opportuno esaminare separatamente qual è l’approccio politico dell’Unione europea ai temi della semplificazione e dell’innovazione, iniziando dal primo elemento, in quanto i lavori sono già a buon punto, dopo la recente presentazione della proposta di regolamento sul pacchetto di semplificazione della PAC e della tabella di marcia per le ulteriori iniziative.

La politica di semplificazione

Il 14 maggio 2025, la Commissione europea ha pubblicato il rapporto sui costi amministrativi derivanti dalla PAC, con particolare riferimento a quelli che gravano sulle imprese agricole. Lo studio è stato realizzato attraverso un accurato metodo analitico che è partito dai risultati emersi durante la consultazione pubblica della primavera 2024, con l’aggiunta di interviste strutturate con le imprese, gli organismi pagatori, le autorità di gestione nazionale e gli erogatori di servizi agricoli.

I risultati emersi, per quanto riguarda l’Italia, sono i seguenti:

• i costi medi annuali per azienda, necessari per presentare la domanda annuale della PAC (pagamenti diretti, misure a superficie e a capo attuati nell’ambito del Sistema Integrato di Gestione e Controllo – SIGC) ammontano a 647 euro. I costi interni sono calcolati considerando il tempo dedicato dal personale dell’azienda agricola per preparare e presentare la domanda, eseguire le previste registrazioni e rendicontazioni, partecipare ai controlli e alle ispezioni, gestire le anomalie. La spesa media a livello europeo ammonta a 627 euro;
• i costi esterni che le imprese sostengono per il pagamento dei servizi di consulenza ammontano a 1.276 euro come media annuale per azienda. Il dato per l’intera Unione europea è di 601 euro;
• il totale della spesa necessaria per gestire la domanda PAC è pari a 1.923 euro e a 1.228 come media a livello europeo.

Poiché, come già evidenziato, in Italia sono attivi 700.000 fascicoli aziendali, ne deriva un costo complessivo di 1,35 miliardi di euro per anno. La spesa pubblica media annuale per gli interventi del primo e del secondo pilastro della PAC in Italia vale 7,4 miliardi di euro. Ne consegue pertanto che gli oneri burocratici a carico degli agricoltori erodono circa il 18% della spesa pubblica.

In questo momento è in corso a livello europeo un’analisi dei costi a carico della pubblica amministrazione con i risultati che potrebbero essere disponibili entro la fine del corrente anno. Al momento è possibile utilizzare quanto contenuto nel rapporto pubblicato del 2018, dal quale si evince che i costi amministrativi per il sistema di gestione e controllo della PAC vanno da 1,7 a 1,9 miliardi di euro per anno per l’intera Unione europea, che corrisponde al 3,5%/3,9% dello stanziamento per le misure a superficie e a capo.

Un riscontro che in modo indiretto e parziale, ma decisamente più aggiornato, misura il costo della PAC per la pubblica amministrazione, è fornito dallo stanziamento in termini di spesa pubblica per l’assistenza tecnica che, nel periodo di programmazione 2023-2027, in Italia, ammonta a 492 milioni di euro. Tanto per avere un termine di confronto, la spesa pubblica per l’intervento a favore del sistema della conoscenza e delle informazioni si attesta sui 222 milioni di euro.

La politica della semplificazione in agricoltura sulla quale la Commissione europea è attualmente impegnata prevede una tabella di marcia che può essere così rappresentata.

• il 14 maggio 2025, è stata pubblicata la proposta di regolamento che interviene sulla semplificazione della PAC, sul quale successivamente si torna con la descrizione di uno dei più significativi interventi;
• entro la fine del 2025, ci sarà un secondo pacchetto di semplificazione che riguarda le politiche diverse dalla PAC, come ad esempio la normativa ambientale, quella sulla salute degli animali e delle piante e le disposizioni sul clima e l’energia;
• un terzo intervento in programma, annunciato con la tabella di marcia preparata dall’esecutivo comunitario, non sarà attuato con la logica dei pacchetti, ma agendo sui singoli elementi della legislazione secondaria della PAC (atti delegati e di esecuzione) relativi a materie come il biologico, il sistema di controllo e gestione, gli obblighi di registrazione dei prodotti fitosanitari.

Le misure di semplificazione contenute nella proposta di regolamento sono molteplici e anche piuttosto incisive. Tra le tante si ritiene opportuno in questa sede menzionare il regime speciale per i piccoli agricoltori.

Ogni Stato membro ha la possibilità di delimitare i confini di tale tipologia aziendale ed applicare alle imprese che vi rientrano un sistema semplificato per l’erogazione del sostegno pubblico: una specie di corsia veloce e preferenziale, tale da consentire di snellire e ridurre le diverse fasi del procedimento, dalla presentazione della domanda, fino all’esecuzione dei controlli ed all’erogazione dei contributi.

Per quanto riguarda il regime dei pagamenti diretti, dove peraltro le regole già esistono, ma sono state applicate soltanto da un numero esiguo di Paesi membri, è previsto di riconoscere una somma forfettaria in luogo delle diverse componenti oggi esistenti, innalzando la soglia massima dagli attuali 1.250 euro a 2.500 euro per beneficiario. I piccoli agricoltori sono inoltre esclusi dalle regole della condizionalità rafforzata.

In relazione alla politica di sviluppo rurale, è prevista la possibilità di erogare un sostegno semplificato per i progetti di investimento presentati dai piccoli agricoltori, attraverso l’erogazione di somme forfettarie, fino ad un importo massimo di aiuto pubblico di 50.000 euro. In tal modo, l’intero procedimento diventa più veloce, perché non c’è bisogno di presentare preventivi, piani economici e finanziari ed altra documentazione di supporto. Inoltre vi è la possibilità di gestire in modo semplice le verifiche di conformità.

L’impatto di tali proposte è potenzialmente piuttosto elevato, come emerge anche nel documento di lavoro che accompagna la proposta di regolamento della Commissione europea, dove si legge che la soglia massima di pagamenti diretti fissati a 2.500 euro per beneficiario e per anno corrisponde indicativamente ad un’azienda agricola di 10 ettari. A livello europeo tale categoria copre il 65% del totale dei beneficiari ed occupa il 10% della superficie agricola utilizzata.

Le domande semplificate sono gestibili in modo più agevole, sia dal richiedente che dall’amministrazione, generalmente attraverso una compilazione una tantum ed una semplice conferma annuale. Ne consegue una riduzione dei carichi di lavoro, con la possibilità, a parità di risorse umane disponibili, di migliorare la qualità delle prestazioni erogate dall’amministrazione e dai centri di servizi agricoli.

A tale proposito, si ritiene opportuno evidenziare come uno dei risultati più interessanti scaturiti dalla consultazione pubblica sui costi amministrativi della PAC riguardi le scelte delle imprese agricole europee di avvalersi dell’assistenza di professionisti per preparare la domanda annuale. Il 78% degli agricoltori vi ricorre regolarmente ed il 22% non ne avverte la necessità, compilando in proprio la domanda della PAC. In Italia siamo ben lontani da tali valori, in quanto l’impostazione del sistema e le procedure sono talmente complesse da sconsigliare l’autocompilazione, anche alle imprese agricole più strutturate.

La politica per l’innovazione

Prima di svelare l’approccio annunciato dalla Commissione europea nel Documento di Visione, per quanto riguarda le future politiche dell’innovazione, si ritiene necessario fornire qualche dato di contesto, soprattutto riferiti all’Italia.

L’ultimo Censimento agricolo ha rilevato che le aziende italiane innovative sono poche e la propensione all’innovazione risulta diversificata a livello territoriale. Le aziende agricole che hanno effettuato almeno un investimento finalizzato a rinnovare la tecnica o la gestione nel triennio 2018-2020 sono appena l’11% del totale, con uno spettro di variazione che va dal 44% della regione più virtuosa, al 5% di quella dove si registra la minore propensione all’innovazione.

Lo stesso accade quando si considera l’informatizzazione, con la media nazionale ferma al 15,8% ed un divario territoriale che va dal 59% per i territori più propensi, al 5% per quelli refrattari.

Un recente lavoro di mappatura eseguito dalla Commissione europea ha calcolato che, nel 2023-2027, solo il 2,9% degli agricoltori europei beneficia di un sostegno per l’utilizzo delle tecnologie digitali, con le Fiandre che primeggiano con l’81% e all’ultimo posto l’Italia con lo 0,1%.

La spesa pubblica in Italia per il sistema AKIS nel quinquennio 2023-2027 ammonta a 422 milioni di euro pari all’1,1% dell’intera dotazione (si vedano i documenti presentati nel corso di un convegno organizzato dalla Società Agraria di Lombardia e dall’Accademia dei Georgofili presso il Museo dell’Agricoltura di Sant’Angelo Lodigiano nel mese di maggio 2025).

Non si intende in questa sede esprimere un giudizio sull’adeguatezza o meno della somma destinata alla conoscenza e all’innovazione. Ci si limita appena ad evidenziare come, alla luce di quanto è stato finora argomentato, la PAC finanzia gli interventi per l’innovazione e genera un costo per la gestione burocratica ed amministrativa. Quest’ultima di sicuro risulta esorbitante ed eccessiva. Ne consegue un indubbio vantaggio collettivo a spostare le scarse risorse pubbliche dal capitolo della burocrazia a quello dell’innovazione.

Il Documento di Visione spinge in tale direzione promuovendo ad esempio al digitalizzazione e l’intelligenza artificiale nel settore agricolo; la diffusione dell’agricoltura di precisione; la tutela della risorsa suolo con la conferma del sostegno a favore dei laboratori viventi e con gli incentivi alle pratiche agricole che migliorano la qualità del terreno; il potenziamento dei servizi di consulenza indipendenti ed affidabili; la strategia dell’acqua e della resilienza idrica, la quale è stata presentata il 4 giugno 2025.

In particolare il Documento di Visione annuncia il lancio di una strategia digitale per l’Unione europea in agricoltura e un nuovo approccio strategico per la ricerca e l’innovazione al fine di migliorare la competitività dell’agricoltura, della silvicoltura e delle zone rurali.

Conclusioni

Gli orientamenti politici contenuti nel Documento di Visione sul futuro dell’agricoltura e dell’alimentazione nell’Unione europea, unitamente ad altri documenti politici di alto livello pubblicati da circa due anni a questa parte, evidenziano alcuni concetti che vale la pena richiamare.

In primo luogo la complessità è insopportabile ed è diventato ormai un lusso che non ci si può permettere. È insopportabile per gli operatori economici, per le professionalità al servizio del sistema agricolo e per la pubblica amministrazione. L’innovazione è un fattore abilitante per la competitività, per la sostenibilità e per affrontare le sfide attuali e future dell’agricoltura.

Le recenti dinamiche in ambito europeo lasciano intravedere la possibilità di utilizzare in combinazione sinergica le leve dell’innovazione e della semplificazione, per una revisione in senso moderno della politica agraria e per affrontare i nodi critici da tempo ignorati e trascurati.